23万亿私募基金市场迎来强监管。
6月5日，国务院办公厅发布《关于加强监管防范风险 促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（下称《指导意见》），涉及六章18条内容，重点包括：优化私募基金登记备案规则，防止不合规的机构和产品备案；严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设此类基金；加强政府投资基金，国有企业投资基金运行情况监测，防止偏离功能定位；出清“僵尸机构”等。
有了解政策背景的人士告诉第一财经，《指导意见》层级较高，在基金监管领域的“1+N+X”制度体系中，该文件属于纲领性文件，是制度体系中的“1”。
“总体来看，新规明确私募基金的监管要两手抓，该打击的打击，而且要严厉打击，该扶持的扶持，特别是符合国家战略的方向。”他说。
历经多年发展，私募基金行业持续壮大，市场总规模已超过23万亿。根据中国基金业协会（下称“中基协”）披露，截至今年4月底，我国存续私募基金管理规模达到23.46万亿元。第一财经获取的最新数据显示，前述私募基金累计形成股权资本约13.7万亿，投资新经济领域项目超过10万个。
在业内看来，当前，私募基金行业“大而不强”的情况仍较为突出，募投管退各环节也存在一定漏洞，部分国资基金偏离投资定位。“对此，新规将严把入口关、强化监管端，引领私募行业规范发展。”有业内人士告诉记者。
私募基金监管纲领性文件发布
《指导意见》发布之际，证监会在答记者问中提到，证监会将制定落实《指导意见》的三年行动方案，完善私募基金领域“N+X”规则体系，加强分级分类监管、穿透式监管，提升监管效能，开展专项行动从严惩处重点领域违法违规行为。
聚焦此次发布的《指导意见》，总体来看，根据文件，私募基金行业的监管思路是优化存量、盘活存量，扶优限劣、提质增效。坚持分类监管，根据出资主体、产品类型等实施“一类一策”监管；对合法机构从严监管，对非法机构坚决取缔，对非法行为严厉打击。
具体内容方面，首先强化源头防控，优化私募基金登记备案规则，坚决防止不符合基金特征和运行规律的机构和产品作为私募基金登记备案。
同时，严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确有必要的应报批。拟办理登记备案的机构，要通过综合研判会商后申请经营主体登记。
其次，新规全面加强监管，提出将推动修订证券投资基金法，出台规范私募基金“对赌协议”制度安排，对重点私募基金管理人加大现场检查力度等。
值得一提的是，当前，国有资金已成为私募基金新募资的重要来源，但同时也存在部分政府投资基金，国有企业投资基金背离政策初衷和功能目标，偏离功能定位、出资人责任落实不到位等问题。
对于这类的私募基金，《指导意见》也提出了一系列的具体要求，包括加强预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息登记，加强对基金投向的指导评价，加强对基金运行情况的监测，防止偏离功能定位。
新规还明确，加强对本地区政府投资基金的统筹管理，已有同类基金的原则上不得新设，推动存量同类基金整合等。
在风险化解、规范发展方面，新规提出，对有重大违法违规行为的私募基金管理人坚决予以注销。同时，建立“黑名单”制度，公开曝光重大违法违规机构、出资人、从业人员。
新规还提出，要防范其他机构以私募基金名义违法违规展业，引导机构依规申请办理登记备案，防止不合规机构以私募基金之名误导投资者从事违法违规行动。
私募机构“该出的出、该进的进”
在私募基金行业发展壮大过程中，早期的低门槛准入导致粗放式扩张，监管亦持续对行业乱象从严监管。
数据显示，2023年至2025年，证监系统共对1700多个主体采取行政监管措施或行政处罚。去年以来，陆续对“优策投资”“瑞丰达”等案件处以史上最重罚款。
年初，上海证监局开出史上最重私募罚单，浙江瑞丰达及8家关联私募、实际控制人孙伟等相关责任人，被合计罚没超4100万元。
行业人士告诉记者，问题私募主要分为几类，一是空壳、“僵尸”、失联机构，二是“害群之马”类、违法违规的私募机构，此外还包括不满足合规要求，例如无法出具审计报告的机构。
“为什么现在私募‘大而不强’？一些机构动不动设个‘壳’，其实评估下来设‘壳’没有太大必要，设太多了还会对管理提出挑战。”该人士称。
“还有国资投资基金偏离导向的情况，这是表象，核心问题是出资人失管失控。”他同时提到。
近年来，随着监管趋严，问题私募加速出清。中基协数据显示，2021年至2025年间，存续私募基金管理人数量从2.46万家降至1.92万家。
在业内看来，此次国办发布的《指导意见》，亦体现出对私募机构“该出的出、该进的进”的监管思路。
具体而言，对于符合国家战略合法合规的主体依规支持，特别是重点支持投早、投小、投长、投硬科技的私募股权创投基金，以及整合关键核心技术、战略性新兴产业的并购基金。
私募监管制度体系持续完善
在此次《指导意见》发布之前，针对私募基金监管也在持续升级。
2023年9月，《私募投资基金监督管理条例》开始施行。今年2月，证监会发布《私募投资基金信息披露监督管理办法》，是首部落实前述条例的行政规章，共计七章44条内容，对私募基金管理人、托管人的信息披露责任等进行规定，旨在建立健全私募基金信息披露制度体系，全面加强私募基金监管，优化监管安排。
证监会在发布上述信披管理办法时提到，私募基金有关规则在信息披露方面的规定较为原则，缺乏专门行政规则，信息披露规范要求不够具体细化，穿透披露等要求不足，亟需优化完善有关规则，弥补制度短板。
上述了解政策背景的人士表示，近年来，私募基金领域已初步搭建了涵盖法律、行政法规、部门规章、规范性文件等在内的法律法规制度。同时，自律规则体系也在逐步建设过程中。
在他看来，《指导意见》重视私募基金法规制度体系的建设，并全面部署和要求。
另据了解，下一步，证监会将以《指导意见》出台为契机，围绕私募基金重点领域，加快推进私募基金“N+X”的法规制度体系建设，推动修改《证券投资基金法》，夯实私募基金上位法基础。
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周楠
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